A criação da Zona Franca de Manaus não foi arbitrária, mas resultado de um longo processo histórico de busca por soluções para o desenvolvimento da Amazônia. Para compreendê-la em sua gênese e essência, é fundamental retomar dois princípios econômicos de Gregory Mankiw: “às vezes os governos podem melhorar os resultados dos mercados” e “as pessoas reagem a incentivos”. Chegou o momento de explicar a extrafiscalidade – a parcela da receita da qual o Estado abre mão com o objetivo de promover o desenvolvimento.
Essas premissas precisam ser compreendidas antes de adentrarmos na “letra da lei” do Decreto nº 288/1967, marco regulatório vigente há 58 anos que funciona como mecanismo de dinâmica social e econômica do Amazonas, posteriormente estendido para Rondônia, Acre, Roraima e Amapá.
As Três Funções Essenciais do Tributo
O tributo possui diversas funções, mas três expressam melhor nossa discussão:
- a) Função Fiscal: objetiva a arrecadação para suprir despesas do Estado (a maioria dos tributos).
- b) Função Parafiscal: também visa arrecadação, mas para atender entidades com atribuições específicas (ex.: INSS e taxas).
- c) Função Extrafiscal: objetiva não arrecadar, mas induzir comportamentos visando a promoção do desenvolvimento social e econômico (ex.: redução do Imposto de Importação e isenção do Imposto sobre Produtos Industrializados na ZFM para induzir dinâmica econômica e atrair investimentos).
A Evolução Constitucional da Extrafiscalidade
A extrafiscalidade é um princípio constitucional que trata do uso dos tributos como instrumentos de intervenção econômica e social, além da arrecadação. No Brasil, esse princípio evoluiu ao longo do último século:
- Constituição de 1934(art. 115): define que a ordem econômica deve ser organizada conforme os princípios da justiça e as necessidades da vida nacional.
- Constituição de 1937(art. 135): permite que o Estado intervenha no domínio econômico para promover estímulos.
- Constituição de 1946(art. 199): institucionaliza a função extrafiscal com foco regional, destinando quantia não inferior a 3% da renda tributária da União para o Plano de Valorização Econômica da Amazônia.
- Constituição de 1967(art. 20, §2º): explicita o princípio ao permitir à União conceder isenções de impostos mediante relevante interesse social ou econômico nacional.
- Constituição de 1988: consolida a extrafiscalidade como principal mecanismo para redução das desigualdades regionais e justiça social (art. 3º, II e III), autoriza incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as regiões (art. 151, I) e permite ao Poder Executivo alterar alíquotas de tributos para fins de política econômica.
O Propósito Lógico da Extrafiscalidade na ZFM
O propósito da extrafiscalidade na ZFM é corrigir desigualdades regionais e promover o desenvolvimento socioeconômico da Amazônia, alinhando-se ao mandamento constitucional de redução das desigualdades. O Decreto-Lei nº 288/1967 utilizou incentivos tributários como instrumentos de planejamento regional e integração nacional da Amazônia, sem ferir o princípio da isonomia, pois atua dentro da lógica de tratamento diferenciado a regiões desiguais. Portanto, os benefícios fiscais da ZFM não são privilégios, mas instrumento de justiça distributiva.
A função extrafiscal está claramente expressa no art. 1º do Decreto-Lei 288/1967:
“A Zona Franca de Manaus é uma área de livre comércio de importação e exportação e de incentivos fiscais especiais, estabelecida com a finalidade de criar no interior da Amazônia um centro industrial, comercial e agropecuário dotado de condições econômicas que permitam seu desenvolvimento, em face dos fatores locais e da grande distância a que se encontram os centros consumidores de seus produtos.”
A extrafiscalidade da ZFM opera através do “círculo virtuoso da riqueza”: INVESTIMENTO → EMPREGO → CONSUMO E POUPANÇA → NOVOS INVESTIMENTOS.
Nessa dinâmica: o tributo inicialmente renunciado transforma-se em investimento produtivo; os investimentos geram empregos diretos e indiretos; os salários geram consumo e poupança; o consumo gera arrecadação (ICMS, ISS, PIS, COFINS); novos investimentos são atraídos, retroalimentando o ciclo. O resultado de toda essa dinâmica é que o tributo que deixa de ser arrecadado num primeiro momento transforma-se em arrecadação multiplicada nos momentos seguintes, em todas as esferas de governo (federal, estadual e municipal), pela dinâmica social e econômica promovida.
A Falácia da “Renúncia Fiscal”
Críticos da ZFM frequentemente apontam a “renúncia fiscal” como desperdício de recursos públicos. Contudo, este argumento ignora aspectos fundamentais:
- Não se pode comparar a ZFM pela métrica da fiscalidade (arrecadação), pois sua base é justamente a extrafiscalidade (desenvolvimento) – são variáveis de naturezas distintas.
- Se os incentivos fiscais não fossem concedidos, as empresas não estariam instaladas na região. A arrecadação hipotética que serviria de base para calcular a “renúncia” simplesmente não existiria.
- A ZFM é superavitária: gera mais arrecadação (direta e indireta) do que o valor dos incentivos concedidos.
- Críticas baseadas em métricas fiscais inadequadas surgem da pressão de estados com modelos concorrenciais, que desconsideram totalmente os aspectos geopolíticos e ambientais que envolvem a Amazônia.
A Zona Franca de Manaus representa o uso lógico, legítimo e planejado da extrafiscalidade: promover o desenvolvimento regional, reduzir desigualdades e integrar a Amazônia ao país, expressando o ideal de justiça fiscal e função social do tributo. A ZFM deve ser medida pelo desenvolvimento que promove, não pela arrecadação que supostamente deixa de realizar. É imperioso que o Brasil a reconheça como patrimônio nacional estratégico no cumprimento da missão constitucional de promover o desenvolvimento sustentável da Amazônia.
No próximo editorial trataremos dos principais dispositivos de atração de investimentos contidos no Decreto-lei nº 288, de 1967.
Marcelo Souza Pereira, é Economista, Especialista em Gerência Financeira, Mestre em Desenvolvimento Regional, Doutor em Sustentabilidade na Amazônia. É ex-superintendente da SUFRAMA e servidor público cedido à Câmara Federal.
Referências citadas:
BRASIL. Decreto-lei nº 288, de 1967. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del0288.htm. Acesso em: 20 out 2025.
_____. Constituição de 1934. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao34.htm. Acesso em: 29 out 2025.
_____. Constituição de 1937. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao37.htm. Acesso em: 29 out 2025.
_____. Constituição de 1946. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao46.htm. Acesso em: 29 out 2025.
_____. Constituição de 1967. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao67.htm. Acesso em: 29 out 2025.
_____. Constituição de 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acesso em: 29 out 2025.
MANKIW, N. G. Introdução à Economia: Princípios de Micro e Macroeconomia. Rio de Janeiro: Campus, 2009.
PEREIRA, Marcelo Souza. O Objetivo Lógico de Extrafiscalidade da Zona Franca de Manaus. In: SILVA, Michele Lins Aracaty e (Org.). O legado dos 50 anos do Conselho Regional de Economia do Amazonas (Corecon-AM) e sua perspectiva para o futuro. Ponta Grossa: Atena Editora, 2021. p. 58-74.
